1. Tổ chức đơn vị hành chính xã ở Pháp

Cộng hòa Pháp là một quốc gia ở Châu Âu, có nền hành chính dân chủ lâu đời với bề dày lịch sử cả về văn hóa và phát triển nền công vụ. Về tổng quan, đơn vị hành chính của Pháp được chia thành 4 cấp, gồm: cấp nhà nước, cấp vùng (région), cấp tỉnh (department), cấp xã (commune). Đạo luật Phân quyền ngày 02/3/1982 đánh dấu bước ngoặt lớn căn bản trong lịch sử hành chính công ở Pháp về phân chia quyền lực, quyền tự trị của các vùng, tỉnh, xã. Đạo luật này trao quyền tự chủ lớn hơn cho các địa phương trong phạm vi chia sẻ hoạt động hành chính và ngân sách giữa nhà nước và địa phương.

Mô hình cấp xã lần đầu tiên được biết đến trong lịch sử của nước Pháp là sau cuộc Cách mạng tư sản Pháp năm 1789 và được quy định là đơn vị hành chính cấp thấp nhất. Hiện tại tổng số xã ở Pháp rơi vào khoảng 36.569 đơn vị (và 212 xã khác nằm trong các lãnh thổ hải ngoại của Pháp), số lượng này nhiều hơn hẳn các quốc gia khác cùng khối Liên minh Châu Âu. Thuật ngữ “xã” trong tiếng Pháp được áp dụng cho tất cả các địa phương hay thị xã ở cấp hành chính nhỏ nhất bất kể quy mô lớn nhỏ. Các xã ở Pháp đa phần có quy mô khá nhỏ. Theo thống kê của chính phủ Pháp thì hiện có tới 80% số lượng xã ở Pháp có dân cư nhỏ hơn 1000 người. Với một số xã nông thôn có số dân dưới 1.000 thì việc tìm được người có đủ khả năng cũng như kỹ năng để điều hành một xã hiện đại là một nhiệm vụ vô cùng khó khăn ở Pháp. Người Pháp luôn muốn duy trì những di sản văn hoá, lịch sử, tinh thần của cộng đồng - kể cả những cộng đồng nhỏ bé nhất. Vì vậy, đối với cấp xã, việc phân loại đơn vị hành chính không dựa trên căn cứ can thiệp của Nhà nước mà chỉ thừa nhận hiện trạng vốn có. Bởi vậy, việc phân chia đơn vị xã hầu như không dựa trên các tiêu chí về dân số, địa giới hành chính hay kinh tế.

Bảng 1. Luật phân cấp và phân chia quyền hạn giữa các chính quyền địa phương

Với tình trạng trên, có thời gian chính phủ Pháp đã khuyến khích các xã nhỏ hợp nhất lại để hình thành nên các cộng đồng đô thị (communautés urbaines), hoặc nhóm lại với nhau trong các liên hiệp của một số xã (syndicats intercommunaux). Tuy nhiên, chỉ có số lượng nhỏ các xã nhóm lại. Cụ thể như ở một số thành phố như Lyon và Lille, các cộng đồng đô thị được tạo ra để cho phép thực hiện công tác quản lý chung và lập kế hoạch triển khai hàng loạt các dịch vụ đô thị như xử lý rác thải, vệ sinh đường phố, xây dựng đường xá và cứu hỏa. Ngoài ra, kể từ khi Luật về Quy hoạch vùng và Phát triển bền vững năm 1999 ra đời, các xã với khu vực đô thị có số dân hơn 50.000 người đã được khuyến khích tập hợp các nguồn lực và trách nhiệm nhằm thúc đẩy các dự án phát triển chung dưới một hình thức đơn vị hành chính mới, hình thức này được gọi là “cộng đồng đô thị” (communauté d’agglomération).

Cơ cấu tổ chức hành chính hiện đại của chính quyền cấp xã ở Pháp được quy định trong một đạo luật từ năm 1884. Theo đó, cũng giống như cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp tỉnh và vùng, chính quyền cấp xã bao gồm 2 thực thể là cơ quan ra quyết định (Hội đồng xã) và cơ quan điều hành (Thị trưởng và các trợ lý của Thị trưởng, được Hội đồng bầu ra). Hội đồng xã được bầu theo hình thức phổ thông đầu phiếu trực tiếp, hoạt động trong nhiệm kỳ 6 năm. Số lượng ủy viên Hội đồng xã tỷ lệ thuận với dân số của xã đó và có ít nhất 9 người. Hội đồng xã đóng vai trò rất lớn trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương. Các ủy viên Hội đồng xã xây dựng các hướng dẫn về chính sách của xã, thông qua ngân sách, quản lý tài sản của xã, đặc biệt là các công trình tòa nhà và thiết bị của trường tiểu học, đồng thời trực tiếp quyết định phương thức hoạt động của chính quyền xã. Lần bầu cử Hội đồng xã gần đây nhất được tổ chức trong 2 vòng từ tháng 3 đến tháng 6 năm 2020. Vòng 1 của cuộc bầu cử được tổ chức vào ngày 15/3/2020, tuy nhiên phải tới ngày 28/6/2020 mới tiếp tục tổ chức được vòng 2 do dịch bệnh Covid-19 ảnh hưởng nghiêm trọng tới tất cả các nước trên thế giới. Cũng do dịch bênh, tỷ lệ cử tri bỏ phiếu trong vòng 2 chỉ ước đạt 34,67%; vào năm 2014, tỷ lệ cử tri bỏ phiếu là 52,36% và năm 2008 là 54,45%.

Vị trí Thị trưởng ở xã cùng lúc phải thực hiện hai vai trò, vừa là đại diện cho cơ quan dân cử của xã, vừa là đại diện về mặt chính quyền của chính phủ tại địa phương. Với vai trò là người đại diện pháp lý ở xã, Thị trưởng xã có trách nhiệm đề xuất và triển khai ngân sách, đảm bảo công tác bảo tồn và quản lý môi trường tự nhiên của xã, bảo tồn các di sản, cấp giấy phép xây dựng và văn phòng đăng ký (công nhận khai sinh, kết hôn, khai tử). Ngoài ra, Thị trưởng xã đứng đầu lực lượng cảnh sát ở xã để trấn áp tội phạm (thuộc thẩm quyền của cơ quan công tố), đảm bảo an ninh, trật tự, sức khỏe cộng đồng, giám sát các địa điểm công cộng nhằm ngăn ngừa thiên tai, tai nạn như hỏa hoạn, lũ lụt, hay dịch bệnh. Thủ đô Paris là một trường hợp đặc biệt duy nhất khi đội ngũ cảnh sát được chính phủ điều hành trực tiếp chứ không phải thuộc quyền điều hành của Thị trưởng thành phố. Hơn nữa, Thị trưởng xã cũng có những quyền hạn riêng của mình, đặc biệt là quyền bãi bỏ chính quyền điều hành xã, công bố luật và quy định và lập sổ đăng ký bầu cử. Còn với vị trí là người đứng đầu điều hành của xã, Thị trưởng có trách nhiệm phải thực hiện mọi quyết định của Hội đồng xã.

Các Thị trưởng xã ở Pháp thường là những người mạnh mẽ và có khả năng chi phối đời sống cũng như mọi hoạt động của xã. Họ thực sự là những nhân vật quan trọng trong đời sống chính trị ở Pháp. Chính vì vậy trước đây mọi hoạt động của Thị trưởng xã đều được chính phủ giám sát rất chặt chẽ, nhưng dần được buông lỏng, đặc biệt kể từ năm 1982 khi Đạo luật Phân quyền ra đời. Các quyền hạn của xã bao gồm tất cả các hoạt động ảnh hưởng đến mọi mặt đời sống của cư dân. Trước đây trong một bản báo cáo tóm lược về hoạt động kinh tế xã hội của xã thường chỉ giới hạn trong các nhiệm vụ như cung ứng viện trợ để tạo việc làm và giúp đỡ các gia đình khó khăn. Nay, bản báo cáo đã được mở rộng tới nhiều nhiệm vụ khác và chính quyền xã đang giữ vai trò hết sức quan trọng trong đời sống, đó là chống nạn thất nghiệp, chống nạn loại trừ xã hội, đồng thời tích cực tham gia vào công cuộc chuyển dịch cơ cấu kinh tế và phát triển các hoạt động mới.

Mặc dù có sự khác biệt lớn về dân số, mỗi xã của Pháp cũng chỉ có một Thị trưởng và một Hội đồng, cùng thực hiện công tác quản lý xã tại tòa thị chính (city hall) với phạm vi quyền lực giống nhau mà không kể tới khác biệt về quy mô hay diện tích của mỗi xã. Sự đồng nhất về quyền lực và địa vị này là di sản và ý tưởng cốt lõi để lại từ cuộc Cách mạng tư sản Pháp 1789, cuộc cách mạng đã xóa bỏ đặc thù của địa phương về những khác biệt lớn trong địa vị xã hội đã tồn tại rất lâu trong thời kỳ phong kiến của Vương quốc Pháp trước đây. Ngày nay, luật pháp của Pháp cho phép có những sự khác biệt lớn về quy mô của xã tồn tại trong một số hạng mục của luật hành chính, cụ thể như quy mô về số lượng ủy viên trong hội đồng xã, phương thức bầu cử hội đồng xã, mức lương tối đa của Thị trưởng xã, Phó Thị trưởng xã, v.v... đều phụ thuộc vào nhóm dân số của một xã cụ thể.

2. Đức

Cộng hòa Liên bang Đức là quốc gia láng giềng và cũng là thành viên của Liên minh Châu Âu với Cộng hòa Pháp. Nước Đức là một nhà nước pháp quyền áp dụng nguyên tắc tam quyền phân lập, vì vậy sự phân bổ quyền lực nhà nước không chỉ theo chiều ngang mà còn được phân chia theo chiều dọc trong các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nguyên tắc bổ trợ (subsidiarity) đóng vai trò quan trọng trong chính sách về tự trị địa phương, nguyên tắc này buộc nhà nước phải hỗ trợ cho các cấp chính quyền bên dưới, như cấp tiểu bang (Länder), quận/huyện và chính quyền địa phương, đồng thời cũng ngăn không cho phép nhà nước can thiệp vào các nhiệm vụ mà địa phương có thể tự thực hiện được.

Ngay từ sau Cách mạng Hòa bình (Wende) 1989, chính quyền Đông Đức ban hành một bộ luật mà trong đó cho phép các địa phương có quyền tự trị cao, điều này đồng nghĩa với việc chủ nghĩa tập trung quyền lực của Đông Đức bị giải thể. Sau khi hai miền Đông và Tây Đức thống nhất, các tiểu bang của Đông Đức cũ áp dụng những quy định trong Hiến pháp hội đồng phía Nam của Đức (Süddeutsche Ratsverfassung). Ngoài ra, Luật Cơ bản của chính quyền Tây Đức cũng được sửa đổi bổ sung một số điều theo Hiệp ước Hai Cộng Bốn vào năm 1990, chính thức đưa Luật Cơ bản 1949 của Tây Đức trở thành Hiến pháp của nước Đức thống nhất.

Theo Hiến pháp của Đức, hệ thống chính quyền liên bang của Đức có 2 cấp gồm cấp nhà nước (Federal) và cấp tiểu bang. Chính quyền địa phương không phải là một cấp bổ sung vào hệ thống chung với liên bang mà là 1 cấp thuộc vào chính quyền riêng của 1 tiểu bang. Do vậy, khi nói tới chính quyền địa phương ở Đức là nói tới 16 hình thức chính quyền địa phương khác nhau tương ứng với 16 tiểu bang gồm 13 tiểu bang và 3 thành phố Berlin, Hamburg và Bremen (có tư cách của một tiểu bang). Mỗi tiểu bang ở Đức đều có luật và chính sách riêng về chính quyền địa phương. Điều 28 của Luật Cơ bản quy định tổng thể về chính quyền địa phương tại Đức về các nguyên tắc chung về tự trị địa phương cũng như bổ trợ địa phương; có 03 cấp đơn vị hành chính địa phương gồm cấp tiểu bang, cấp quận/huyện/thị trấn, cấp xã/phường/thị xã. Ngoài quy định tại Điều 28, mỗi tiểu bang lại có hiến pháp riêng (Gemeindeordnung) quy định thêm về quyền tự quản của các cộng đồng địa phương, quy định cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương cũng như các cấp đơn vị hành chính của mỗi tiểu bang.

Về tổng thể, đơn vị hành chính tự quản địa phương ở Đức gồm có xã và liên xã, với số lượng khoảng 14.619 đơn vị. Liên xã là khái niệm chỉ hình thức liên kết giữa một số xã có quy mô nhỏ. Trong khuôn khổ pháp luật, xã có nghĩa vụ và quyền điều hành công việc của mình theo tinh thần tự chịu trách nhiệm. Xã có quyền khiếu kiện trước các tòa án có thẩm quyền về những sự can thiệp trái pháp luật và những cản trở đối với quyền tự quản của mình. Các xã, liên xã có biểu tượng riêng, có cờ và con dấu công vụ.

Có nhiều mô hình tổ chức chính quyền ở cấp xã, cấp đơn vị hành chính thấp nhất ở Đức. Mô hình dưới đây là phổ biến nhất tại Đức, tương tự với hình thái chính quyền địa phương của Anh với đặc trưng hành chính và chính trị được tách biệt rõ rệt. Trong mô hình này, Xã trưởng (Bürgermeister) là người đứng đầu Hội đồng xã, còn Điều hành xã (Staddirektor) lại là người đứng đầu về các hoạt động hành chính. Cả hai người này đều được Hội đồng xã bầu ra.

Cơ cấu tổ chức chính quyền tự quản xã, liên xã ở CHLB Đức bao gồm: Hội đồng, Xã trưởng và các phòng ban chuyên môn. Hội đồng xã, liên xã được nhân dân địa phương bầu. Số lượng thành viên của Hội đồng xã phụ thuộc vào số dân của xã, có nhiệm kỳ 5 năm. Nhiệm vụ của Hội đồng xã là: quyết định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao phúc lợi cho nhân dân địa phương; quyết định ngân sách và quyết toán hằng năm, quy định về thuế và bảo đảm nguồn tài chính cho địa phương; ban hành điều lệ, quy chế pháp lý của xã; bầu xã trưởng, sa thải cán bộ, công chức; quy định việc thành lập các cơ quan công quyền và Ban hành quy chế hoạt động cho Hội đồng xã. Quyền hạn của Hội đồng xã là giám sát đối với hoạt động của xã.

Xã trưởng được Hội đồng xã bầu ra ngoại trừ ở một số mô hình tại địa phương khác, một số người dân trong xã bầu trực tiếp Xã trưởng với nhiệm kỳ từ 6 đến 12 năm tùy thuộc vào quy chế của từng xã. Xã trưởng là người lãnh đạo bộ máy hành chính xã, có quyền trực tiếp quyết định những vấn đề có tính cấp bách của xã; chuẩn bị và thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng xã; đại diện pháp lý cho xã về đối ngoại; điều hành công việc của các phòng ban chuyên môn thuộc cơ quan hành chính xã. Các phòng ban chuyên môn có số lượng khác nhau tùy thuộc vào quy chế của từng xã. Cơ cấu thành phần các phòng ban chuyên môn do Hội đồng xã quyết định. Trưởng phòng và nhân viên các phòng ban chuyên môn do Xã trưởng bổ nhiệm. Hoạt động của các phòng ban chuyên môn khá đa dạng về nhiều lĩnh vực như: xây dựng, nhà đất, an ninh trật tự, giáo dục, thuế, thống kê, pháp luật, an sinh xã hội.

Bên cạnh mô hình phổ biến trên ở Đức còn tồn tại các mô hình tổ chức khác ở xã. Một trong số đó là mô hình xã trong Hiến pháp hội đồng phía Nam của Đức, thường thấy ở các tiểu bang Baden-Württemberg và Bavaria (đều ở phía Nam của Đức), Xã trưởng không được Hội đồng xã lựa chọn, mà được toàn thể người dân trong xã đó lựa chọn. Xã trưởng có trách nhiệm rất lớn, cùng lúc đứng đầu và điều hành cả Hội đồng xã và cả hệ thống hành chính xã. Hội đồng xã không có quyền miễn nhiệm Xã trưởng và Xã trưởng cũng không có quyền kêu gọi mở một cuộc bầu cử để thành lập mới Hội đồng xã.

Ngoài những hình thức tổ chức bộ máy chính quyền các xã, việc thu hút sự tham gia của người dân vào những hoạt động của địa phương được coi là yếu tố nền tảng tạo nên mô hình dân chủ và tự trị địa phương. Người dân không những được động viên để cùng với chính quyền tham gia xây dựng chính sách, mà còn được khích lệ để trực tiếp triển khai các dự án mà chính người dân sẽ là người thụ hưởng khi dự án hoàn thành. Mỗi địa phương có những hình thức, phương pháp khác nhau để thu hút người dân, dưới dây là một số hình thức điển hình đang được áp dụng.

Một số xã hàng năm đã tổ chức hình thức hội thảo xã hội với những chủ đề liên quan đến chính sách xã hội tại địa phương. Hình thức hội thảo này không giống cách thức tổ chức hội thảo truyền thống là mời chuyên gia về đưa ra ý kiến gợi ý rồi người dân sẽ thực hiện theo những gợi ý đó, mà cả nội dung và hình thức của hội thảo được chính quyền xã cùng với người dân chuẩn bị. Những nội dung trong hội thảo chủ yếu xây dựng các dự án mà có thể giúp địa phương giải quyết các vấn đề còn vướng mắc. Tuy các chuyên gia và người dân cùng nhau phát triển các nội dung và triển khai dự án, nhưng việc đưa ra quyết định vẫn phụ thuộc vào hội đồng xã đó.

Ở những địa phương khác, chính quyền các xã lại áp dụng hình thức khác nhằm thu hút sự tham gia của người dân trong việc xây dựng địa phương. Ban đầu, hàng năm chính quyền xã sẽ cấp cho những xã dân tích cực trong các hoạt động tình nguyện một cuốn “hộ chiếu” (Freiwilligenpas) kèm theo đủ loại vé vào cửa. Những tấm vé này có thể được dùng để đi xem biểu diễn, chơi thể thao hoặc một số hoạt động khác. Mục đích của việc cấp “hộ chiếu” này là để thể hiện lòng biết ơn của chính quyền xã đối với những tình nguyện viên. Thậm chí, ngay với cả trẻ em khi còn đang tới trường cũng được khích lệ để tham gia. Cách thức là trẻ em được nhận một cuốn sổ nhật ký, trong đó chúng có thể viết về mọi hoạt động mà chúng đã tham gia trong một năm. Tới cuối năm đó khi tổng kết lại, các em sẽ được nhận một giấy chứng nhận thể hiện cho sự tham gia các hoạt động đó.

Theo một lẽ tự nhiên, không phải mọi chính sách thu hút người dân đều đem lại kết quả tốt đẹp như chính quyền mong đợi. Một số xã thậm chí đã xảy ra những căng thẳng giữa người dân và chính quyền vì quyết định thực tế của hội đồng xã lại khác với mong muốn của người dân. Một số khác khi tổ chức các hội thảo thì mức độ tham gia của người dân cũng không hề cao. Lý do là người dân chỉ thực sự tham gia khi những nội dung hay chính sách cần bàn thảo liên quan trực tiếp tới họ, bản thân người dân chỉ bỏ ra một khoảng thời gian nhất định chứ không tham gia tràn lan. Ngoài ra, chính việc triển khai bên trong chính quyền xã cũng không suôn sẻ khi một số bộ phận hành chính không thực sự nhiệt tình và tiếp nhận các ý kiến đóng góp từ người dân.

3. Thái Lan

Vương quốc Thái Lan có tất cả 76 tỉnh (changwat) được nhóm lại thành 5 vùng để phục vụ mục đích quản lý hành chính. Các tỉnh về bản chất chính là những vương quốc nhỏ và các tiểu bang của Vương quốc Xiêm trong lịch sử, phủ thống đốc hay phủ tỉnh trưởng trước đây thuộc quyền sở hữu của các gia đình nắm quyền cai trị tại địa phương. Tuy nhiên vào năm 1932, hệ thống quyền lực cũ (quân chủ) bị giải thể, mỗi tỉnh được đặt lại tên theo thành phố thủ phủ của tỉnh đó. 76 tỉnh trưởng của Thái Lan đều được Bộ Nội vụ bổ nhiệm trực tiếp chứ không thông qua bầu cử, hình thức này khá giống với Pháp, ngoại trừ 2 trường hợp đặc biệt. Trường hợp 1 là thủ đô Băng Cốc với hình thức tổ chức điều hành là một Chính quyền Đô thị thủ đô, người đứng đầu là một Thủ hiến, theo quy trình thì người này được bầu sau đó được Thủ tướng bổ nhiệm để giữ vị trí trong nhiệm kỳ 4 năm. Trường hợp thứ 2 là vào năm 1976, thành phố Pattaya cũng đã được trao quy chế khu hành chính đặc biệt, tiến hành bầu cử Thị trưởng và hội đồng quản lý để giám sát các hoạt động địa phương, mà chủ yếu là do yêu cầu giải quyết sự đình trệ của chính quyền trung ương đối với các vấn đề tội phạm và du lịch tình dục.

Chính quyền địa phương của Thái Lan được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền và tản quyền. Sự kết hợp này bảo đảm cho chính quyền trung ương có khả năng can thiệp của vào hoạt động của địa phương thông qua tổ chức bộ máy của các cơ quan chuyên môn ở địa phương. Nhiệm vụ, quyền hạn của hành chính trung ương, hành chính tỉnh và tổ chức chính quyền địa phương các cấp được phân định rõ ràng. Chính quyền địa phương thực hiện các chức năng quản lý, điều hành hành chính và cung cấp các dịch vụ công như: thu lượm rác thải, vệ sinh đường phố, duy tu các phương tiện giao thông, thoát nước, ngăn ngừa bệnh truyền nhiễm, cấp nước, hệ thống đèn chiếu sáng và phòng cháy. Cấp chính quyền địa phương càng thấp thì các nhiệm vụ hành chính càng giảm. Chính quyền đô thị thi hành nhiều dịch vụ phức tạp hơn chính quyền ở nông thôn. Có một số chức năng đồng thời là của Chính phủ trung ương và chính quyền địa phương. Trong trường hợp này, chính quyền trung ương không chỉ tham gia vào việc cung cấp dịch vụ mà còn chịu trách nhiệm theo dõi và kiểm soát việc thực hiện của chính quyền địa phương.

Thái Lan có 5 loại hình chính quyền địa phương: chính quyền Thủ đô Bangkok, chính quyền thành phố Pattaya, chính quyền đô thị, chính quyền tỉnh (Provincial Administrative Organization - PAO), chính quyền tiểu huyện hoặc xã (Tambon Administrative Organization - TAO). Chính quyền cấp dưới gồm chính quyền đô thị và TAO, có chức năng như một đơn vị chính quyền tự quản, rất gần với người dân địa phương, cung cấp các dịch vụ công cộng địa phương theo địa giới. Trong khi các đô thị nằm trong khu vực đô thị hóa, thì TAO phần lớn được thành lập ở các cộng đồng nông thôn kém phát triển. Ngược lại, PAO là chính quyền địa phương cấp tỉnh, chịu trách nhiệm quản lý địa phương các dịch vụ công ở cấp tỉnh cũng như làm việc trong các dự án phát triển mà cần sự hợp tác giữa các thành phố hoặc TAO trong lãnh thổ tỉnh. Sự hình thành quan trọng nhất của chính quyền địa phương ở Thái Lan là các tổ chức hành chính tambon vì đây là cấp quản lý gần nhất và nhỏ nhất ở cấp cộng đồng. Tuy nhiên, ở một số vùng nông thôn, tambon được chia nhỏ thành các muban (có thể coi tương đương với các làng hoặc bản ở Việt Nam) và có tổ chức chính quyền hành chính cụ thể.

Giữa làn sóng phản đối từ hệ thống quan liêu truyền thống, Hiến pháp và hệ thống pháp luật mới đã tạo điều kiện cho nhiều chính quyền địa phương tự quản tự điều chỉnh lại khung pháp lý cho riêng mình rộng đường phát triển. Cấp chính quyền ở tiểu huyện và xã TAO được coi là cấp quan trọng nhất trong hệ thống chính quyền địa phương của Thái Lan vì những lý do sau đây:

- TAO là cấp chính quyền thấp nhất và nhỏ nhất trong cộng đồng dân cư;

- Một số lượng lớn các TAO được thành lập được pháp luật công nhận và là một cơ chế quan trọng để phát triển cộng đồng;

- Thành công của TAO sẽ đặt nền tảng quan trọng để phát triển xã hội dân chủ trong tương lai của nước Thái;

- Công tác phát triển cộng đồng có thể phục vụ nhu cầu của người dân tốt hơn khi chính họ quyết định tương lai của mình.

Theo quy định Luật Hội đồng và cơ quan hành chính Tambon năm 1994 và sau đó là Hiến pháp năm 1997, cơ cấu quản lý của TAO gồm Hội đồng Tambon và Ban điều hành Tambon. Hội đồng tambon với mức thu ngân sách trung bình không thấp hơn 150.000 bạt Thái mỗi năm trong 3 năm liên tiếp sẽ được quyền trở thành một tổ chức hành chính tambon (TAO). Thành viên Hội đồng Tambon được bầu cử từ mỗi làng. Lãnh đạo cơ quan hành chính Tambon bao gồm một chủ tịch và hai thành viên TAO được Hội đồng TAO lựa chọn và được chỉ định từ cấp Huyện (amphoe). Hội đồng Tambon chịu trách nhiệm về chính sách và định hướng phát triển. Cụ thể là trách nhiệm phát triển kinh tế, xã hội và văn hóa địa phương, xây dựng các tuyến đường giao thông trên bộ và đường thủy, dịch vụ thu gom xử lý rác thải, chăm sóc sức khỏe, phòng chống thiên tai và các hoạt động cứu trợ. Còn cơ quan hành chính TAO chịu trách nhiệm thực hiện kế hoạch phát triển tambon và ngân sách hàng năm và để quản lý tất cả các vấn đề tambon. Cả Hội đồng và Ban điều hành được bầu đều có nhiệm kỳ trong bốn năm.

Các công chức TAO là công chức địa phương, được tuyển và làm việc cho tới tuổi nghỉ hưu và lương của họ được trả từ ngân sách của TAO. Chức danh Thư ký thường trực TAO là vị trí thư ký của Ủy ban Điều hành TAO. Cho tới trước khi Đạo luật Hành chính Công chức Địa phương năm 1999 có hiệu lực hoàn toàn, công chức TAO được Cục Quản lý địa phương của Bộ Nội vụ tuyển dụng và bổ nhiệm. Cơ quan hành chính TAO này về bản chất là hội đồng tambon trước đây, các ủy viên hội đồng là kamnan (xã trưởng), các trưởng làng, 01 cán bộ y tế tambon và 02 ủy viên được bầu từ mỗi làng dưới cấp tambon.

Ngân sách của TAO được hình thành từ ba nguồn thu nhằm phục vụ các nhiệm vụ, cụ thể:

- Thuế, phí, tiền phạt và các khoản phúc lợi do TAO thu như thuế nhà đất, thuế bảng quảng cáo, v.v...

- Các khoản thuế do tổ chức khác thu như thuế giá trị gia tăng do Bộ Tài chính thu, v.v...

- Trợ cấp và trợ cấp được phân bổ thông qua Bộ Nội vụ.

Bên cạnh đó TAO cũng được trao quyền để tạo thu nhập từ các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác như quặng, dầu mỏ, rừng, yến sào. Một điểm đáng chú ý là theo Điều 71 của Luật Hội đồng và cơ quan hành chính tambon, TAO còn được trao quyền để ban hành các sắc lệnh để tạo điều kiện cho công tác quản lý.

Đối với cấp hành chính ở muban, người đứng đầu thường được gọi là Già làng (phu yai ban), người này được người dân trong muban bầu ra sau đó được Bộ Nội vụ bổ nhiệm chính thức. Giúp việc cho Già làng có 02 trợ lý, một người phụ trách nhiệm vụ hành chính, một người phụ trách nhiệm vụ an ninh. Ở một số làng có thể có tổ chức Hội đồng làng được hình thành từ hình thức bầu cử, Hội đồng làng hoạt động như một cơ quan tham mưu. Trước đây, khi một Già làng được bầu sẽ tại vị cho tới khi đến tuổi nghỉ hưu; hiện tại thì họ chỉ được giữ chức vụ này trong một nhiệm kỳ 5 năm, nhưng họ vẫn có thể tái ứng cử cho nhiệm kỳ mới.

4. Phi-líp-pin

Cộng hòa Phi-líp-pin là một đảo quốc nằm cùng khu vực Đông Nam Á với Việt Nam. Song hành với ngôn ngữ hành chính là tiếng Anh, đảo quốc này còn chính thức sử dụng 19 ngôn ngữ khác, trong đó có tiếng Tây Ban Nha và tiếng Ả Rập. Về địa giới hành chính, Phi-líp-pin được chia thành 18 vùng, tuy nhiên cấp vùng này không nhất thiết phải có cấp chính quyền hay biểu thị sắc thái chính trị. Cấp đơn vị hành chính địa phương chính thức được chia thành tỉnh hoặc các thành phố có mật độ đô thị cao (như thủ đô Manila), bên dưới cấp tỉnh là cấp thành phố thuộc tỉnh, quận, huyện, thị xã và cấp thấp nhất là barangay (tương đương cấp xã/phường của Việt Nam). Cũng giống như với hệ thống chính quyền liên bang của Hoa Kỳ, mỗi một cấp đơn vị hành chính chính quyền địa phương ở quốc gia này đều có quyền chủ quyền và những quyền hạn, trách nhiệm và nhiệm vụ riêng, nhưng mỗi đơn vị hành chính cũng bị giám sát bởi cơ quan chính quyền cấp cao hơn tương ứng với địa phương mình.

Hiến pháp 1987 của Phi-líp-pin chỉ cho phép những người đứng đầu cơ quan chính quyền địa phương tại vị trong một nhiệm kỳ 03 năm và không quá 03 nhiệm kỳ liên tiếp. Bầu cử là quy định bắt buộc đối với việc lựa chọn người đứng đầu địa phương. Để trở thành cấp thành phố có mật độ đô thị cao thì quy định với số dân ít nhất là 200.000 người là bắt buộc, còn với cấp tỉnh theo thống kê có ít nhất 250.000 người. Với cấp barangay thì số dân phải đạt ít nhất 2.000 người. Ở những vùng đô thị lớn như thủ đô Manila, mỗi một barangay phải có ít nhất 5.000 người sinh sống. Theo số liệu cập nhật vào tháng 4/2018, có khoảng 42.044 barangay trên khắp đất nước Phi-líp-pin.

Sơ đồ các cấp chính quyền địa phương của Phi-líp-pin

Vào thế kỷ 16, người Tây Ban Nha đổ bộ đến Phi-líp-pin với mục đích thuộc địa hóa vùng đất này. Khi đó, họ nhận thấy những người Phi-líp-pin đang sinh sống với nền văn minh độc lập, có tổ chức và hình thành nên những làng mạc với tên gọi “barangay”. Những barangay đầu tiên được hình thành với những cộng đồng tương đối nhỏ, với khoảng 30 đến 100 gia đình cùng nhau sinh sống. Cho tới khi tiếp xúc với người Tây Ban Nha, nhiều barangay đã phát triển thành những cộng đồng lớn hơn, trong đó có cộng đồng Hồi giáo Sultan ở Sulu. Theo quy định của Luật Chính quyền địa phương năm 1991, các cấp chính quyền địa phương ở Phi-líp-pin đều tự chủ, tự trị và tự quản; theo đó, bộ máy chính quyền barangay là cấp đơn vị hành chính thấp nhất bao gồm 9 thành viên với người đứng đầu là một Trưởng barangay (Kapitan) và một Hội đồng nhân dân gồm 7 ủy viên và một Chủ tịch Hội đồng Thanh niên barangay (Youth Council). 09 thành viên này đều được người dân trong một barangay bầu ra, Trưởng barangay cũng chính là người đứng đầu của Hội đồng nhân dân barangay. Hội đồng Thanh niên là tổ chức đại diện cho đội ngũ trẻ ở barangay, thanh niên ở đây được quy định là trong độ tuổi từ 15 đến 17. Đáng chú ý là người dân khi đủ từ 15 tuổi trở lên có thể ứng cử làm Ủy viên của Hội đồng nhân dân.

Barangay chịu trách nhiệm điều hành và quản lý dân số cũng như mọi công tác trong phạm vị địa giới hành chính của mình. Hội đồng nhân dân và Trưởng barangay thường xuyên công khai họp mặt để bàn thảo, tranh luận về các vấn đề địa phương và pháp luật. Các công tác chính của barangay có thể bao gồm phân bổ tài trợ cho các dự án đường sá và cơ sở hạ tầng, chính thức hóa các yêu cầu tài trợ cho chính quyền tỉnh hoặc thành phố cấp trên, tạo ngân sách, đặt lệnh giới nghiêm địa phương, tổ chức và tài trợ cho các hoạt động cộng đồng và văn hóa.

Trưởng barangay là người đứng đầu về hệ thống hành chính ở cấp này, các nhiệm vụ của người này theo luật định gồm: thực thi luật pháp; ký các hình thức hợp đồng; duy trì trật tự công cộng; chủ trì hội đồng nhân dân barangay; điều phối hội đồng phát triển barangay; phê duyệt việc phân bổ vốn; thực thi luật môi trường; quản lý hoạt động của hội đồng giải quyết tranh chấp địa phương (Katarungang Pambarangay); đảm bảo cung cấp các dịch vụ cơ bản; và thúc đẩy phúc lợi chung của barangay. Giúp việc cho Trưởng barangay là một Thư ký (Barangay Linglinay), vị trí này được Trưởng barangay đề xuất và phần lớn ủy viên Hội đồng nhân dân thông qua. Thư ký không được phép là ủy viên của Hội đồng nhân dân, công chức của chính phủ hoặc là người thân của Trưởng barangay. Ngoài vị trí Thư ký, một vị trí khác cũng rất quan trọng trong barangay là Thủ quỹ. Về quy định bổ nhiệm cũng tương tự như vị trí Thư ký, ngoài ra Thủ quỹ còn có trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến lưu giữ hồ sơ về quỹ và tài sản của barangay, phát hành biên lai nộp thuế và phí, gửi tiền vào tài khoản barangay, báo cáo thu chi v.v...

Barangay đóng vai trò rất quan trọng cấp chính quyền này đem lại cho người Phi-líp-pin một hệ thống giải quyết tranh chấp và pháp lý thay thế cho hệ thống tòa án chính thức của Phi-líp-pin. Hệ thống Tư pháp Barangay (Katarungang Pambarangay) hoạt động dựa trên phương pháp giải quyết tranh chấp truyền thống của cộng đồng Phi-líp-pin. Mục đích là để những người lớn tuổi trong cộng đồng và ban lãnh đạo làm trung gian để đưa ra một giải pháp có thể chấp nhận được giữa hai bên tranh chấp. Người yêu cầu bồi thường có thể gửi đơn khiếu nại đến barangay, sau đó Trưởng barangay sẽ đứng ra giải quyết. Nếu Trưởng barangay không giải quyết được tranh chấp, thỏa thuận chung giữa ba bên có thể được đưa ra. Nếu các bên tiếp tục không thể giải quyết thì các bên có thể lựa chọn để đưa ra tòa án. Ưu điểm của hệ thống tư pháp barangay là nó tạo ra một giải pháp đôi bên cùng có lợi và có thể giải quyết tranh chấp nhanh hơn và ít tốn kém hơn so với hệ thống tòa án truyền thống.

5. Kinh nghiệm cho Việt Nam

Từ bài học kinh nghiệm của các quốc gia trên, Việt Nam có thể rút ra một số kinh nghiệm phù hợp để góp phần xây dựng cho cơ sở khoa học tổ chức hợp lý đơn vị hành chính xã hiện nay như sau:

(1) Về hình thức cơ cấu tổ chức đơn vị hành chính xã:

Số lượng các xã tại Việt Nam hiện nay là 10.603 đơn vị (giảm 557 đơn vị so với giai đoạn 2015), so với số lượng xã của các quốc gia trong nghiên cứu này tuy không nhiều bằng nhưng cũng nói lên khi có những thay đổi pháp lý về cơ cấu tổ chức đơn vị hành chính xã sẽ có những tác động và xáo trộn lớn tới người dân cũng như toàn xã hội. Do vậy, cần từng bước xây dựng những chính sách phù hợp theo địa bàn, theo tập quán, theo văn hóa từng vùng miền, gìn giữ và bảo tồn những nét văn hóa của địa phương như Pháp, Đức đã áp dụng. Bên cạnh đó, cần lưu ý rằng đơn vị hành chính xã là cấp tiếp xúc trực tiếp và gần nhất với người dân, là cấp đơn vị hành chính thấp nhất trong hệ thống các cấp hành chính địa phương ở Việt Nam. Do vậy, cần xây dựng cơ cấu tổ chức phù hợp để đáp ứng được những nhu cầu thiết yếu nhất của người dân, trong đó cung ứng dịch vụ công cơ bản một cách nhanh chóng và thuận tiện là một trong những yêu cầu hàng đầu.

Tùy từng địa bàn, cần có những chính sách đặc thù về phân bổ cơ cấu tổ chức cán bộ công tác tại đơn vị hành chính cấp xã. Năm trong sáu quốc gia trong nghiên cứu này đều có sự hiện diện của hình thức Hội đồng, mọi chính sách của địa bàn xã đều được Hội đồng bàn thảo và thông qua, còn cấp điều hành hành chính chủ yếu thực thi theo những chính sách đó và đóng vai trò quản lý chung. Do vậy, cần nâng cao vai trò của Hội đồng nhân dân cấp xã ở nước ta với chính sách cơ cấu cán bộ phù hợp, đủ năng lực để đảm nhiệm vai trò thành viên Hội đồng nhân dân. Như vậy sẽ dần hình thành việc xây dựng chính sách gắn liền với thực tế, dần xóa bỏ tư duy cửa quyền của chính quyền cấp xã mà thực tế đã xảy ra ở một số địa phương.

Ngoài ra, cần nghiên cứu xây dựng một số quy định mới để có thể trao quyền nhiều hơn cho cấp xã/phường theo các mô hình tách bạch. Cụ thể, với phường ở đô thị, tiến hành từng bước phân cấp các quyền và chức trách theo năng lực xử lý nhiệm vụ ở khu vực đô thị kèm theo cơ chế giám sát, đánh giá năng lực thực hiện nhiệm vụ. Với xã ở nông thông, do địa hình và đặc điểm vùng miền nên cần có những nghiên cứu cụ thể áp dụng với từng khu vực và vùng miền để dần trao quyền nhiều hơn cho cấp xã. Trước khi thực hiện sắp xếp cơ cấu tổ chức của một đơn vị hành chính cấp xã cần tiến hành điều tra, khảo sát khoa học để xác định sắp xếp theo yêu cầu thực tế của địa bàn (đặc thù địa bàn, số lượng biên chế, vị trí việc làm...). Và trong khi thực hiện tổ chức bộ máy hành chính xã cũng cần có những điều tra đánh giá tác động hiệu quả, năng lực của đơn vị hành chính, các kết quả của những nhiệm vụ đã đề ra, kết quả thực hiện nhiệm vụ đột xuất...

(2) Về công tác giám sát các hoạt động hành chính tại xã:

Các quốc gia trong nghiên cứu này đều có mô hình giám sát các hoạt động hành chính xã là hình thức Hội đồng. Cần thiết xây dựng nghiên cứu khảo sát về năng lực giám sát của Hội đồng nhân dân cấp xã tại Việt Nam hiện nay để đưa ra những đánh giá thực tế. Bên cạnh đó, cũng cần nghiên cứu xây dựng giải pháp phù hợp với điều kiện thực tế và pháp lý để quyền giám sát của Hội đồng nhân dân cấp xã đối với mọi hoạt động trong đơn vị hành chính cấp xã được thực thi hiệu quả, đúng với vai trò trách nhiệm của cơ quan dân cử, người đại biểu của nhân dân.

(3) Về sự tham gia của người dân:

Những nhiệm vụ lớn và trọng tâm trong một nhiệm kỳ ngoài sự lãnh đạo và chỉ đạo từ cấp ủy Đảng, cần có sự tham gia và ý kiến đóng góp của người dân. Vì khi xây dựng chính sách về phát triển kinh tế địa phương nói chung hay những chính sách mà chính người dân được hưởng lợi sau này nói riêng, sự tham gia của người dân là không thể thiếu. Tại Đức và Phi-líp-pin, sự tham gia của người dân chính là yếu tố quan trọng để xây dựng nên những chính sách thực tế và có hiệu quả thực tiễn. Tại Việt Nam cũng có thể xây dựng chính sách tạo điều kiện để thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương, đặc biệt là những mảng chủ đạo, nguồn lực tại chỗ và lựa chọn những ưu thế của địa phương.

Ngoài ra, minh bạch hóa và phổ biến thông tin tới người dân cũng cần được chú trọng hơn khi nước ta đang hội nhập quốc tế và tận dụng nền tảng kỹ thuật của cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0. Hình thức xã / phường hiện đại cần có chính sách áp dụng công nghệ thông tin, cập nhật thông tin, công khai thông tin và cơ chế tiếp nhận thông tin. Đồng thời kết hợp phương thức truyền thống của các phương tiện thông tin đại chúng sẵn có để mọi người dân có thể tham gia thuận tiện nhất. Đúng theo tiêu chí “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”.

Trên đây là kinh nghiệm được rút ra từ những bài học triển khai tổ chức đơn vị hành chính cấp xã và tương đương ở một số quốc gia được lựa chọn trên thế giới. Tác giả hy vọng bài viết này có thể làm tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu, nhà quản lý và hoạch định chính sách lựa chọn những đề xuất trên và có thể đưa ra những giải pháp cụ thể, phù hợp và xây dựng cơ sở khoa học với điều kiện thực tiễn cũng như điều kiện trong tương lai gần áp dụng với đơn vị hành chính xã của Việt Nam.

NGUỒN: http://caicachhanhchinh.gov.vn/mo-hinh-kinh-nghiem/chi-tiet/76